Allianz gegen Strassenausbaubeitrag in Bayern

Vormals „VerBiB Vereinigte Bürgerinitiativen für gerechte Kommunalabgaben im Freistaat Bayern“

19 | 06 | 2018

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Erschließungsbeitragsrecht; Abgrenzung der Anlage; historische Straße; erstmalige Herstellung; Aussetzungszinsen

VG München 2. Kammer, Urteil vom 24.07.2012, M 2 K 11.2972

Art 5a Abs 1 KAG BY, § 242 Abs 1 BauGB, § 128 Abs 1 S 1 Nr 2 BauGB, § 133 Abs 2 S 1 BauGB

Tenor

I. Der Bescheid der Beklagten vom ... November 2006 in der Gestalt des Änderungsbescheids vom ... Dezember 2010 sowie der Zinsbescheid vom ... Dezember 2010 werden aufgehoben.

II. Die Beklagte hat die Kosten des Verfahrens zu tragen. Die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren war notwendig.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand

Die Klägerin, Eigentümerin des Grundstücks Fl.Nr. ... (Gemarkung ...), wendet sich gegen die Heranziehung zu Erschließungsbeiträgen für die ...straße im Gebiet der Beklagten.

Mit Bescheid vom ... November 2006 setzte die Beklagte für das klägerische Grundstück einen Erschließungsbeitrag (im Wege der Kostenspaltung hinsichtlich der technischen Herstellung) in Höhe von 51.891,50 € fest. Als maßgebliche Anlage wurde dabei die ...straße zwischen der ...straße und dem Einmündungsbereich der „kleinen Bahnunterführung“ zu Grunde gelegt. Gegen den Bescheid wurde fristgerecht Widerspruch erhoben, über den noch nicht entschieden wurde.

Mit Bescheid vom ... Dezember 2010 änderte die Beklagte die Beitragsfestsetzung von 51.891,50 € auf 43.722,27 €. Die Änderung beruhte auf einer Erweiterung des Abrechnungsgebiets. Als maßgebliche Anlage wurde nunmehr die ...straße zwischen der ...straße und der ...straße angesehen.

Am ... Dezember 2010 erließ die Beklagte einen Zinsbescheid, mit dem für die Zeit vom 2. Januar 2007 bis zum 14. Dezember 2010 Aussetzungszinsen in Höhe von 7.429,00 € gemäß § 237 AO auf einen Betrag von 43.722,27 € erhoben wurden. Auch gegen die Bescheide vom ... und ... Dezember 2010 wurde fristgerecht Widerspruch erhoben, über den noch nicht entschieden ist.

Am 24. Juni 2011 erhob die Klägerin Klage zum Bayerischen Verwaltungsgericht München und beantragte zunächst, den Änderungsbescheid vom ... Dezember 2010 sowie den Zinsbescheid vom ... Dezember 2010 aufzuheben. Die Klage wurde im Wesentlichen damit begründet, dass sowohl die alte als auch die neue „Abschnittsbildung“ unzulässig sei. Erschließungsbeiträge könnten nicht erhoben werden, denn das Grundstück der Klägerin sei seit langem vollständig erschlossen und der nunmehrige Ausbau stelle keine erstmalige Herstellung mehr dar. In den 60er/70er Jahren des vergangenen Jahrhunderts seien bereits Erschließungsbeiträge erhoben worden. Allenfalls könnten Ausbaubeiträge erhoben werden. Die Aufwendungen der Beklagten seien nicht erforderlich gewesen, es ergebe sich wegen der nunmehr hohen Verkehrsbelastung kein Erschließungsvorteil für die Anlieger. Weil eine beidseitige Bebauung der ...straße nicht dauerhaft ausgeschlossen sei, sei der Halbteilungsgrundsatz nicht beachtet. Das Grundstück Fl.Nr. ... der Klägerin werde auch nicht, jedenfalls nicht rechtlich gesichert, über die ...straße erschlossen. Es sei vielmehr bereits über die ...straße erschlossen. Jedenfalls sei eine Tiefenbegrenzung vorzunehmen. Die Forderung sei im Übrigen unverhältnismäßig, es sei deshalb ein Abschlag vom Beitragsbescheid vorzunehmen. Der Zinsbescheid sei rechtswidrig, da die zu Grunde liegenden Bescheide rechtswidrig seien. Außerdem habe der frühere Bürgermeister der Klägerin zinslose Stundung zugesagt.

Die Beklagte erwiderte mit Schriftsatz vom 4. April 2012, dass die Klägerin nicht klagebefugt sei, da sie einen lediglich begünstigenden Verwaltungsakt anfechte. Die Klage sei aber auch in der Sache unbegründet. Die maßgebliche Anlage ende im Westen bei der Einmündung der ...straße, da die ...straße weiter westlich nicht mehr in der Erschließungslast der Beklagten stehe. Im Osten bilde die ...straße nach dem äußeren Erscheinungsbild eine eigene Erschließungsanlage. Die ...straße sei durch die abgerechnete Maßnahme erstmalig endgültig hergestellt worden. Bis zum Jahr 2004 sei die Beklagte noch nicht Eigentümerin des Straßengrundstücks gewesen und die Straße habe weder den objektiven Verkehrsbedürfnissen noch den Anforderungen der satzungsrechtlichen Merkmalsregelung entsprochen. Vor 1961 habe die Straße als bloße Kiesstraße existiert, erst später sei die Straße asphaltiert worden. Es habe im Jahr 1964 nur einen Vorausleistungsbescheid gegeben, der Bescheid über Erschließungsbeiträge aus dem Jahr 1972 betreffe die ...straße. Hinsichtlich der Erforderlichkeit der Maßnahme komme der Beklagten ein weiter Spielraum zu. Der Halbteilungsgrundsatz sei nicht anwendbar, da eine Bebauung nördlich der Straße unrealistisch sei und ohnehin nur auf die unerlässliche Fahrbahnbreite ausgebaut worden sei. Das klägerische Grundstück werde auch durch die ...straße erschlossen, die tatsächliche Zufahrtsmöglichkeit sei auch rechtlich gesichert. Eine Tiefenbegrenzung scheitere an der Nutzung als Lagerfläche. Die Einwände gegen die Zinsfestsetzung würden ebenfalls nicht durchgreifen. Die Beklagte habe lediglich Aussetzungszinsen festgesetzt, tatsächlich seien Säumniszuschläge angefallen, da die Vollziehung des Beitragsbescheids nicht ausgesetzt worden sei. Die Säumniszuschläge seien ungeachtet der Beitragsreduzierung angefallen. Für die angesprochene Vereinbarung, die schriftlich hätte erfolgen müssen, gebe es in den Akten keine Anhaltspunkte.

Mit Schriftsätzen vom 19. und 24. April 2012 erweiterte die Klägerin ihre Klage dahingehend, dass auch die Aufhebung des Bescheids vom ... November 2006 beantragt wurde, soweit dieser nicht durch den Änderungsbescheid vom ... Dezember 2010 zu Gunsten der Klägerin abgeändert wurde und erwiderte auf das Vorbringen der Beklagten.

Die erste mündliche Verhandlung fand am 8. Mai 2012 statt. Die Beklagte legte darin dar, dass die ...straße bereits um 1970 erschließungsbeitragsrechtlich abgerechnet worden sei. Auch wurde ein Beschluss über eine Abschnittsbildung vom 23. April 2012 vorgelegt. Die Klägerin stellte in der mündlichen Verhandlung den Antrag,

den Beitragsbescheid vom ... November 2006 in der Fassung des Änderungsbescheids vom ... Dezember 2010 sowie den Bescheid vom ... Dezember 2010 aufzuheben.

Der Beklagte beantragte,

die Klage abzuweisen.

Auf Grund der mündlichen Verhandlung erließ die Kammer am 8. Mai 2012 den Beschluss, durch Einnahme eines Augenscheins über die örtlichen Verhältnisse im Bereich der ...straße Beweis zu erheben.

Mit Schriftsätzen vom 10. Mai und 1. Juni 2012 wurde von der Klägerin ergänzend insbesondere zur Frage der Verteilung des Erschließungsaufwands Stellung genommen, die Beklagte erwiderte hierauf am 13. Juli 2012.

Am 24. Juli 2012 führte das Gericht den Augenschein und eine weitere mündliche Verhandlung durch. Darin erklärte die Beklagte erstmals, dass nach einer geotechnischen Stellungnahme vom 11. Juli 2012 in einem Teilstück der ...straße zwischen der ...straße und der „kleinen Bahnunterführung“ stellenweise kein frostsicherer Unterbau vorhanden sei.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die gewechselten Schriftsätze samt Anlagen, die vorgelegten Behördenakten der Beklagten sowie auf die Niederschriften über den Augenschein und die mündlichen Verhandlungen Bezug genommen (§ 117 Abs. 3 Satz 2 VwGO).

Entscheidungsgründe

Die zulässige Klage ist begründet.

Die Klage ist als Untätigkeitsklage (§ 75 Satz 1 VwGO) zulässig. Ebenso konnte die mit Schriftsatz des Bevollmächtigten der Klägerin vom 19. April 2012 erklärte Klageänderung als zulässig angesehen werden (§ 91 Abs. 1 Alt. 1 i.V.m. Abs. 2 VwGO sowie § 91 Abs. 1 Alt. 2 VwGO).

Die Klage ist auch begründet, denn die angefochtenen Bescheide sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in eigenen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

I. Der Erschließungsbeitragsbescheid vom ... November 2006 in der Gestalt des Änderungsbescheids vom ... Dezember 2010 ist rechtswidrig. Die Beklagte hat die abgerechnete Anlage zwar zutreffend abgegrenzt (nachfolgend 1.) und es können für die erstmalige Herstellung dieser Anlage grundsätzlich auch Erschließungsbeiträge erhoben werden (2.). Allerdings ist ein Teilstück der Anlage noch nicht erstmalig hergestellt, so dass die endgültige Festsetzung von Erschließungsbeiträgen derzeit noch nicht möglich ist (3.).

1. Die Beklagte hat der Beitragsfestsetzung in der Fassung des Änderungsbescheids vom ... Dezember 2010 zutreffend ein Teilstück der ...straße zwischen der Grenze zur Fl.Nr. ... im Bereich der Einmündung der ...straße im Westen und der Einmündung der ...straße im Osten zu Grunde gelegt.

Die Abgrenzung im Westen resultiert daraus, dass das Straßengrundstück Fl.Nr. ... nicht im Eigentum der Beklagten steht und die ...straße in diesem Teilstück auch nicht gewidmet ist (vgl. hierzu auch Beschluss des Gemeinderats der Beklagten vom ... Dezember 1962). Somit ergibt sich erschließungsbeitragsrechtlich das westliche Ende der Anlage bereits aus Rechtsgründen (vgl. BayVGH vom 28.09.2004 Az. 6 CS 04.1324 juris RdNr. 6). Hieran vermögen auch die bauplanungsrechtlichen Festsetzungen im Bebauungsplan Nr. ... der Beklagten nichts zu ändern.

Ebenfalls aus Rechtsgründen ergibt sich die Abgrenzung der Anlage im Osten. Nach zwischen den Beteiligten unstreitiger Auffassung wurde die ...straße bereits vor mehreren Jahrzehnten erstmalig hergestellt und erschließungsbeitragsrechtlich abgerechnet. Es kommt mithin nicht auf die Frage an, ob sich die ...straße nach natürlicher Betrachtungsweise in der ...straße fortsetzt oder nicht.

Soweit nicht Rechtsgründe maßgeblich sind, richtet sich die Abgrenzung beitragsfähiger Erschließungsanlagen im Sinne des § 127 Abs. 2 Nr. 1 BauGB nach dem Gesamteindruck, den die jeweiligen tatsächlichen Verhältnisse einem unbefangenen Beobachter vermitteln (sog. natürliche Betrachtungsweise im Erschließungsbeitragsrecht). Zu fragen ist dabei, inwieweit sich die zu beurteilende Straße im Zeitpunkt des Entstehens der sachlichen Beitragspflicht als augenfällig eigenständiges Element des örtlichen Straßennetzes darstellt. Dabei hat sich der ausschlaggebende Gesamteindruck nicht an Straßennamen, Grundstücksgrenzen oder straßenverkehrsrechtlichen Regelungen, sondern - aus einem Blickwinkel am Boden - an der Straßenführung, der Straßenlänge, der Straßenbreite und der Straßenausstattung auszurichten.

Gemessen hieran stellt sich nach dem im Augenschein am 24. Juli 2012 gewonnenen Eindruck des Gerichts die ...straße zwischen den oben genannten Anfangs- und Endpunkten als durchgehend dar und besteht insbesondere im Bereich der Einmündungen der Straße „Zur ...“ und der „kleinen Bahnunterführung“ auch keine relevante Unterbrechung der Anlage:

Von Westen aus betrachtet scheidet eine Fortsetzung der ...straße in der „kleinen Bahnunterführung“ statt in der ...straße nach Osten aus. Die Fahrbahn der Bahnunterführung ist mit ca. 2,90 m deutlich schmäler als diejenige der ...straße (ca. 5,90 - 6,35 m). Hinzu kommen die geringe Höhe der Unterführung und das teils topographisch bedingte, teils optisch wirkende „Abtauchen“ der Straße an der Unterführung. Der auf der Nordseite der ...straße verlaufende und sich in der ...sunterführung fortsetzende Gehsteig und der von der Klägerseite angeführte harmonisch fortgesetzte Kurvenverlauf in die Bahnunterführung hinein - der je nach Standpunkt des Betrachters relativiert wird, weil die Bahnunterführung teilweise nicht erkennbar ist - können diesen Eindruck nicht ändern. Von Osten aus betrachtet erscheint eine Fortsetzung der ...straße in der „kleinen Bahnunterführung“ schon auf Grund der annähernd rechtwinkligen Einmündungssituation fernliegend.

Nachdem auch eine Fortsetzung der ...straße in der Straße „Zur ...“ von beiden Beteiligten nicht ernsthaft in Betracht gezogen wurde, blieb lediglich zu prüfen, ob in diesem Bereich die ...straße unterbrochen sein könnte. Nach Auffassung der Kammer bestehen aber keine hinreichenden Anhaltspunkte für eine erschließungsbeitragsrechtlich relevante Zäsur der Anlage, so dass es insoweit angesichts des zwar s-förmig verlaufenden, aber sich optisch immer noch fortsetzenden Straßenverlaufs der ...straße im Bereich der „kleinen Bahnunterführung“ bei einer durchgehenden Anlage bleibt. Dieser Eindruck ergibt sich von Osten aus betrachtet sehr eindeutig, weil hier die Einmündung der Bahnunterführung teilweise gar nicht, jedenfalls aber nur klar untergeordnet erkennbar ist und sich beim Betrachter auch nicht der Eindruck einer platzartigen Öffnung des Straßenraums einstellt. Von Westen aus betrachtet ist die Einschätzung zwar weniger zwingend, aber immer noch hinreichend sicher zu treffen, denn der optische Eindruck wird stärker von dem sich s-förmig fortsetzenden Straßenverlauf geprägt als von einer Öffnung des Straßenraums im Sinne unterschiedlicher Alternativen einer Fortsetzung des Straßenverlaufs. Berücksichtigt wird dabei auch der Wechsel der Gehwege von der nördlichen auf die südliche Straßenseite der ...straße, dem jedoch angesichts des im Vergleich hierzu gewichtiger hervortretenden, sich einheitlich darstellenden Erscheinungsbilds der nördlichen Straßenseite (Baum- und Strauchbewuchs zwischen Bahnstrecke und ...straße) kein ausschlaggebendes Gewicht zukommt. Ebenso wenig kann die Betrachtung aus der „kleinen Bahnunterführung“ heraus, die nur ein indifferentes Bild ergibt, die oben genannte Bewertung verändern.

Auf die Abschnittsbildung vom 26. April 2012, die von einem Abrechnungsabschnitt zwischen ...- und ...straße ausgeht, kommt es deshalb nicht weiter an.

2. Für die erstmalige Herstellung dieser Anlage können nach Art. 5a Abs. 1 KAG i.V.m. §§ 127 ff. BauGB i.V.m. der Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten vom ... Juli 1988 grundsätzlich auch noch Erschließungsbeiträge erhoben werden, denn weder handelt es sich um eine sog. „historische Straße“ (nachfolgend a)) noch wurde die Anlage nach In-Kraft-Treten des BauGB bereits einmal abgerechnet (b).

a) Der Erhebung von Erschließungsbeiträgen für die Herstellung der ...straße steht § 242 Abs. 1 BauGB nicht entgegen. Bei dem abzurechnenden Teilstück handelt es sich nicht um eine vorhandene Erschießungsanlage im Sinne dieser Vorschrift.

Eine sog. „historische Straße“, die gemäß § 242 Abs. 1 BauGB nicht nach den §§ 127 ff. BauGB abrechenbar ist, liegt vor, wenn sie zu irgendeinem Zeitpunkt vor Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes am 30. Juni 1961 Erschließungsfunktion besessen hat und für diesen Zweck endgültig hergestellt war. Jedenfalls letztere Voraussetzung ist vorliegend nicht erfüllt, denn die Beklagte hat das Eigentum an dem Straßengrundstück zwischen ...- und ...straße erst auf Grund eines Kaufvertrags aus dem Jahr 2003 erworben und die Widmung des Teilstücks erfolgte erst im Jahr 2006. Im Übrigen dürfte die Straße im Jahr 1961 auch noch nicht endgültig hergestellt gewesen sein (vgl. die - irrtümliche und wieder aufgehobene - Eintragungsverfügung vom ...09.1961, die den ...weg als Kiesstraße beschreibt). Damit kann offen bleiben, ob die Straße seinerzeit bereits Erschließungsfunktion hatte (wofür eine gehäufte Bebauung erforderlich wäre, vgl. im Einzelnen BayVGH vom 22.07.2010 Az. 6 B 09.584 juris RdNr. 37), woran nach den vorgelegten Flurkarten jedenfalls erhebliche Zweifel bestehen.

b) Die Auffassung des Bevollmächtigten der Klägerin, für die Baumaßnahme könnten nur noch Straßenausbaubeiträge erhoben werden, da schon früher Erschließungsbeiträge festgesetzt worden seien, trifft bereits in tatsächlicher Hinsicht nicht zu.

Zwar wurde mit Bescheid der Gemeinde ... vom ... Oktober 1964 für die Grundstücke Fl.Nr. ... und ... von Herrn ... eine Vorausleistung auf den Erschließungsbeitrag in Höhe von 1.200,00 DM für eine bislang nicht weiter aufklärbare Maßnahme erhoben. Es liegen jedoch keine Anhaltspunkte dafür vor, dass über diese Vorausleistung hinaus bereits früher Erschließungsbeiträge für das klägerische Grundstück in Bezug auf die ...straße festgesetzt wurden. Die von der Klägerseite angeführten Bescheide der Gemeinde ... vom ... Oktober 1972 über die Festsetzung und Erhebung von Erschließungsbeiträgen für die Grundstücke Fl.Nr. ..., ... und ... betrafen ausweislich der Gründe der Bescheide die Herstellung der ...straße in einem Teilstück zwischen dem ...weg (der heutigen ...straße) und der ...-Straße, also nicht die vorliegend fragliche Anlage. Auch aus dem Schreiben der Gemeinde ... vom ... März 1974 über die Stundung von Erschließungsbeiträgen ergibt sich nichts anderes, denn die dort genannte Summe von 12.078,46 DM entspricht der Summe der genannten beiden Beitragsbescheide vom ... Oktober 1972 für die Erschließungsanlage ...straße.

3. Allerdings ist ein Teilstück der Erschließungsanlage noch nicht erstmalig hergestellt, so dass die endgültige Festsetzung von Erschließungsbeiträgen derzeit noch nicht möglich ist (vgl. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB).

Die erstmalige Herstellung im Sinne des § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB ist das Stadium eines technischen Ausbauzustands, in dem die jeweiligen Teile einer Erschließungsanlage entsprechend den im Zeitpunkt der Herstellung geltenden Ausbauvorschriften bzw. Ausbaugepflogenheiten hergestellt sind. Kriterium für die Beurteilung der erstmaligen Herstellung ist u.a. der Ausbauzustand der Erschließungsanlage (vgl. im Einzelnen: Matloch/Wiens, Das Erschließungsbeitragsrecht in Theorie und Praxis, RdNr. 180 f.). Unbeschadet der hierfür im Einzelnen anzuwendenden Maßstäbe (vgl. Matloch/Wiens, a.a.O.) ist festzustellen, dass ein frostsicherer Unterbau seit vielen Jahrzehnten für die Annahme einer erstmaligen endgültigen Herstellung erforderlich war und damit auch für das Herstellungsmerkmal „technisch notwendiger Unterbau“ in § 8 Abs. 1 Nr. 1 der Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten unverzichtbar ist (vgl. BayVGH vom 10.12.2004 Az. 6 CS 04.673 juris RdNr. 12 m.w.N.).

Diese Voraussetzung ist vorliegend jedoch nicht erfüllt: Die Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung vom 24. Juli 2012 unter Vorlage eines Gutachtens des „Grundbaulabors ...“ vom 11. Juli 2012 dargelegt, dass in der ...straße in einem Teilstück zwischen der ...straße und der „kleinen Bahnunterführung“ (das westlich des Ausbauendes der nun abgerechneten Baumaßnahme liegt und nach Äußerungen der Verfahrensbeteiligten wohl aus den 70er Jahren des vergangenen Jahrhunderts stammen dürfte) stellenweise kein frostsicherer Unterbau vorhanden ist.

II. Der Zinsbescheid vom ... Dezember 2010 ist rechtswidrig.

Nach Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. b) BayKAG i.V.m. § 237 Abs. 1 Satz 1 AO ist, soweit ein Rechtsbehelf gegen einen Abgabenbescheid endgültig keinen Erfolg gehabt hat, der geschuldete Betrag, hinsichtlich dessen die Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsakts ausgesetzt wurde, zu verzinsen. Die Voraussetzung für Aussetzungszinsen, eine Entscheidung nach § 80 Abs. 4 Satz 1 oder Abs. 5 Satz 1 VwGO liegt jedoch nicht vor. Bereits deshalb kommt vorliegend die Erhebung von Aussetzungszinsen nicht in Betracht.

Eine Umdeutung oder ein „Halten“ des rechtswidrigen Festsetzungsbescheids im Hinblick auf möglicherweise entstandene Säumniszuschläge (Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. b) BayKAG i.V.m. § 240 AO) kommt wegen der grundlegenden Unterschiede zwischen der Festsetzung von Aussetzungszinsen durch Verwaltungsakt einerseits und der bereits kraft Gesetzes entstehenden Säumniszuschläge andererseits nicht in Betracht (OVG Lüneburg vom 31.01.1989 NvwZ-RR 1989, 499).

Nach alledem waren die Bescheide, die die Klägerin als belastende Verwaltungsakte auch in eigenen Rechten verletzen, aufzuheben.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO. Die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren war angesichts der schwierigen Sach- und Rechtslage notwendig (vgl. BayVGH vom 20.10.2011 Az. 6 B 09.2043, vom 18.06.2010 Az. 6 BV 09.1226).

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 ZPO.

Die Berufung war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 124 Abs. 2 Nrn. 3 oder 4 VwGO nicht vorliegen (§ 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Beschluss

Der Streitwert wird auf EUR 51.151,00 festgesetzt (§ 52 Abs. 3 Gerichtskostengesetz -GKG-).