Allianz gegen Strassenausbaubeitrag in Bayern

Vormals „VerBiB Vereinigte Bürgerinitiativen für gerechte Kommunalabgaben im Freistaat Bayern“

19 | 12 | 2018

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Erstreckt sich eine gemeindliche Straßenbaumaßnahme nicht auf die jeweilige Straße insgesamt, sondern mangels weitergehenden Erneuerungsbedarfs lediglich auf eine Teilstrecke (sog. Teilstreckenausbau), kann eine beitragsfähige Erneuerung in der Regel nur dann angenommen werden, wenn die betroffene Teilstrecke mindestens ein Viertel der gesamten Straßenlänge umfasst.

Straßenausbaubeitrag; Einrichtung (Ortsstraße); Teilstreckenausbau; Erneuerung von Teileinrichtungen einer Straße auf einer Teilstrecke; Abgrenzung zwischen beitragsfreier Instandsetzung und beitragsfähiger Erneuerung; Abschnittsbildung

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof München 6. Senat, Urteil vom 28.01.2010, 6 BV 08.3043

Art 5 KAG BY

Tenor

I. Die Berufung der Beklagten wird zurückgewiesen.

II. Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, sofern nicht der Kläger vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Der Kläger wendet sich gegen die Heranziehung zu einem Straßenausbaubeitrag für die Erneuerung der Carl-Thiel-Straße.

Die Carl-Thiel-Straße war von der beklagten Stadt in den Jahren 1962 bis 1967 erstmals endgültig hergestellt worden. Ihr südlicher Teil wurde in den Jahren 1995 bis 1998 im Rahmen von Unterhaltungsmaßnahmen saniert. Am 21. Februar 2006 beschloss der zuständige Ausschuss der Beklagten die Erneuerung des nördlichen Teils zwischen Haydnstraße und Martinweg. Nach Beendigung dieser Baumaßnahme im November 2006 zog die Beklagte den Kläger als Eigentümer des Anliegergrundstücks FlNr. 2917/9 mit Bescheid vom 10. Juli 2007 zu einem Straßenausbaubeitrag für die Erneuerung der „Teileinrichtungen Gehwege, Randsteine, Rinnen, Oberflächenentwässerungs- (Straßenabläufe) und Beleuchtungseinrichtungen“ der Carl-Thiel-Straße „im Abschnitt zwischen Haydnstraße und Martinweg“ in Höhe von 2.825,50 € heran, von dem nach Anrechnung der geleisteten Vorauszahlung ein zu zahlender Betrag von 545,50 € verblieb.

Das vom Kläger angerufene Verwaltungsgericht hob den Straßenausbaubeitragsbescheid mit Urteil vom 7. Oktober 2008 auf. Die Bauarbeiten seien nur an einem 90 m langen Teilstück, also einem Fünftel der insgesamt 450 m langen Carl-Thiel-Straße, durchgeführt worden. Das sei zu wenig, um einen beitragspflichtigen Ausbau annehmen zu können. Erforderlich sei ein Anteil an der Gesamteinrichtung von wenigstens einem Drittel. Unter dieser Schwelle handle es sich um eine bloße Instandsetzung der Straße, die nicht beitragspflichtig sei.

Die Beklagte trägt mit ihrer vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassenen Berufung im Wesentlichen vor: Für die Abgrenzung der beitragsfähigen Erneuerung von der beitragsfreien Instandsetzung sei allein der Gesichtspunkt der Qualität entscheidend. Die räumliche Ausdehnung einer Maßnahme sei ohne Belang. Bei einer Erneuerungsmaßnahme auf einer Teillänge, die im Straßenausbaubeitragsrecht die Regel sei, müsse vom beitragsrechtlichen Begriff der Anlage abgewichen werden, weil eine Abschnittsbildung meist nicht möglich sei. Nach der Rechtsprechung scheide nämlich eine Abschnittsbildung schon deshalb aus, weil nach den planerischen Vorstellungen der Beklagten vor Beginn des Teilausbaus eine Fortführung der Maßnahme nicht gewollt gewesen sei. Im Übrigen umfasse die ausgebaute Teilstrecke nicht 20%, sondern 22 % der Gesamtstrecke; denn, wie eine Nachmessung ergeben habe, sei die Carl-Thiel-Straße tatsächlich 360 m und die ausgebaute Teilstrecke 79 m lang. Damit betreffe der Ausbau jedenfalls eine nicht nur untergeordnete Teilstrecke.

Die Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 7. Oktober 2008 aufzuheben und die Klage abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er verteidigt das angegriffene Urteil und bestreitet die neuen Längenangaben der Beklagten. Die Abrechnungsweise der Beklagten würde zu einer Ungleichbehandlung zwischen den Anliegern des nunmehr ausgebauten Teilstücks im Verhältnis zu den nicht herangezogenen Anliegern im südlichen Teil der Carl-Thiel-Straße führen.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten beider Rechtszüge und die von der Beklagten vorgelegten Aktenheftungen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die zulässige Berufung der Beklagten hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat den angefochtenen Straßenausbaubeitragsbescheid zu Recht aufgehoben. Dieser ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Denn bei der abgerechneten Straßenbaumaßnahme auf der Teilstrecke der Carl-Thiel-Straße zwischen Haydnstraße und Martinweg handelt es sich nicht um eine beitragsfähige Erneuerung im Sinn von Art. 5 Abs. 1 Sätze 1 und 3 KAG (i.V.m. § 1 Abs. 1 der Ausbaubeitragssatzung – ABS – der Beklagten vom 3.4.2006).

Die Gemeinden können gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 1 KAG zur Deckung des Aufwands für die Herstellung, Anschaffung, Verbesserung oder Erneuerung ihrer öffentlichen Einrichtungen (Investitionsaufwand) Beiträge von den Grundstückseigentümern und Erbbauberechtigten erheben, denen die Möglichkeit der Inanspruchnahme dieser Einrichtungen besondere Vorteile bietet. Nach Art. 5 Abs. 1 Satz 3 KAG sollen für die Verbesserung oder Erneuerung von Ortsstraßen und beschränkt-öffentlichen Wegen Beiträge erhoben werden, soweit nicht Erschließungsbeiträge nach dem Baugesetzbuch zu erheben sind. Sonstige Bauarbeiten an gemeindlichen Straßen, wie insbesondere Unterhaltungs- und Instandsetzungsmaßnahmen, sind hingegen nicht über Beiträge refinanzierbar. Unter einer beitragsfähigen Erneuerung ist die – über eine bloße Instandsetzung hinausgehende – Ersetzung einer infolge bestimmungsgemäßer Nutzung nach Ablauf der üblichen Nutzungszeit abgenutzten Ortsstraße durch eine gleichsam „neue“ Ortsstraße von gleicher räumlicher Ausdehnung, gleicher funktioneller Aufteilung der Fläche und gleichwertiger Befestigungsart zu verstehen, also eine Maßnahme, durch die eine erneuerungsbedürftige Straße bzw. Teileinrichtung nach Ablauf der für sie üblichen Nutzungsdauer in einen Zustand versetzt wird, der mit ihrem ursprünglichen Zustand im Wesentlichen vergleichbar ist (vgl. BayVGH, U.v. 5.12.2007 – 6 BV 04.496 – juris <RdNr. 23>, B.v. 21.7.2009 – 6 ZB 06.3102 – juris <RdNr. 7>, B.v. 22.9.2009 – 6 ZB 08.788 – juris <RdNr. 3>). Gegenstand einer solchen beitragsfähigen Erneuerung ist grundsätzlich die einzelne Ortsstraße als öffentliche Einrichtung im Sinn von Art. 5 Abs. 1 Satz 1 KAG; wie weit diese reicht und wo eine andere Verkehrsanlage beginnt, bestimmt sich grundsätzlich nach dem Gesamteindruck, den die jeweiligen tatsächlichen Verhältnisse einem unbefangenen Beobachter im Hinblick auf Straßenführung, Straßenbreite und -länge sowie Ausstattung mit Teileinrichtungen vermitteln (ständige Rechtsprechung; vgl. BayVGH, B.v. 23.9.2009 – 6 CS 09.1753 – juris <RdNr. 12>, B.v. 29.7.2009 – 6 ZB 07.2861 – juris <RdNr. 5> m.w.N.). Bezieht sich eine beitragsfähige Erneuerung demnach auf die jeweilige Einrichtung insgesamt, ist der umlagefähige Aufwand gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 1 KAG – vorbehaltlich einer wirksamen Abschnittsbildung – auf sämtliche Grundstücke zu verteilen, die eine beitragsrelevante Inanspruchnahmemöglichkeit „dieser Einrichtung“ haben. Im Fall einer nur teilweisen Erneuerung der Einrichtung – etwa der Erneuerung lediglich des Gehweges auf der einen Seite einer Ortsstraße – erfasst das Abrechnungsgebiet mithin sämtliche Anliegergrundstücke unabhängig davon, ob diese unmittelbar an die erneuerten Teile angrenzen oder davon mehr oder weniger weit entfernt liegen (vgl. BayVGH, B.v. 29.5.2001 – 6 ZB 98.1375 – juris <RdNr. 5>; U.v. 5.12.2007 a.a.O.).

Erstreckt sich eine Baumaßnahme nicht auf die Ortsstraße oder Teileinrichtungen in ihrer gesamten Länge, sondern – wie im vorliegenden Fall – mangels weitergehenden Erneuerungsbedarfs lediglich auf eine Teilstrecke, stellt sich in besonderer Weise das Problem, wie zwischen noch (beitragsfreier) Instandsetzung einerseits und bereits (beitragsfähiger) Erneuerung andererseits abzugrenzen ist (eingehend hierzu: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, RdNr. 289 i ff. zu § 8, und ders., Erschließungs- und Straßenbaubeitragsrecht in Aufsätzen, 2. Aufl. 2009, S. 318 ff.; vgl. auch Matloch/Wiens, Das Erschließungsbeitragsrecht in Theorie und Praxis, RdNr. 2151). Für diese Abgrenzung sind zunächst qualitative Gesichtspunkte maßgeblich, wie der Ablauf der üblichen Nutzungsdauer und die Vergleichbarkeit des neuen Ausbauzustandes mit dem ursprünglichen. Von Belang ist daneben aber auch, wie das Verwaltungsgericht in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Senats (BayVGH, U.v. 11.7.1995 – 6 B 93.3392 – BayVBl 1996, 470/471) angenommen hat, ein quantitativer Aspekt, nämlich ausgehend vom einschlägigen gemeindlichen Bauprogramm das Ausmaß der Arbeiten an der jeweiligen Einrichtung. Diesem Gesichtspunkt kommt beim Teilstreckenausbau deshalb besondere Bedeutung zu, weil für die Qualifizierung einer Maßnahme als Erneuerung, wie oben ausgeführt, nicht auf die betroffene Teilstrecke, sondern auf die Straße insgesamt als die maßgebliche Einrichtung im Sinn von Art. 5 Abs. 1 Satz 1 KAG abzustellen ist. Deshalb kann von einer beitragsfähigen Erneuerung etwa bei einer 1.000 m langen Straße keine Rede sein, wenn auf einer Teilstrecke zwar sämtliche Teileinrichtungen vollständig ersetzt werden, diese Teilstrecke aber nur 20 m lang ist; andererseits liegt sie zweifellos vor, wenn die Baumaßnahme 900 m umfasst (vgl. die Beispiele bei Driehaus, Kommunalabgabenrecht, a.a.O.). Grundsätzlich wird umso eher von einer Erneuerung gesprochen werden müssen, je größer die von der Maßnahme betroffene Straßenfläche ist, je mehr Teileinrichtungen, insbesondere solche mit eigenständiger Lebensdauer, einbezogen sind und je weiterreichend und grundlegender die Arbeiten in die vorhandene Substanz eingreifen. Umgekehrt wird um so eher eine bloße Instandsetzung vorliegen, je geringer das Ausmaß der Arbeiten ist. Vor diesem Hintergrund ist eine Beitragsfähigkeit nur anzuerkennen, wenn die von den Bauarbeiten erfasste Teilstrecke „innerhalb der öffentlichen Einrichtung einen nicht nur untergeordneten Teilbereich erfasst“ (so NdsOVG, U.v. 7.9.1999 – 9 L 393/99 - KStZ 2000, 74/76).

Der Senat hat bislang keinen Orientierungswert zur Abgrenzung von beitragsfreier Instandsetzung und beitragsfähiger Erneuerung entwickelt. In seinem Urteil vom 11. Juli 1995 (a.a.O. S. 471) hat er allerdings angenommen, dass Baumaßnahmen in verhältnismäßig kleinen Teilbereichen von nur 10% der gesamten Fahrbahnfläche noch keine Erneuerungsmaßnahme im Sinn des Art. 5 Abs. 1 Sätze 1 und 3 KAG darstellen. In Fortführung dieser Rechtsprechung geht der Senat davon aus, dass bei einem Teilstreckenausbau der Straße (oder einzelner Teileinrichtungen) eine beitragsfähige Erneuerungsmaßnahme in der Regel erst dann angenommen werden kann, wenn die betroffene Teilstrecke mindestens ein Viertel der gesamten Straßenlänge umfasst. Dieser Orientierungswert gilt nicht nur für flächenmäßige Teileinrichtungen, wie Fahrbahn, Geh- und Radwege oder Grünstreifen, sondern der Sache nach auch für die Teileinrichtungen Beleuchtung und Entwässerung. Er bezieht sich auf eine „normale“ Straße und mag bei außergewöhnlich kurzen oder langen Straßen Abweichungen nach oben oder unten erfahren. Unterhalb dieser Schwelle ist regelmäßig nur ein unerheblicher Teil betroffen, dessen Erneuerung nicht auf die gesamte Einrichtung übergreift. Dabei ist auch dem berechtigten Interesse der Gemeinde Rechnung getragen, auf einen nur teilweisen Erneuerungsbedarf mit einer sachgerechten, am Grundsatz der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung orientierten Ausbauentscheidung reagieren zu können.

Die von der Beklagten abgerechneten Bauarbeiten an den „Teileinrichtungen Gehwege, Randsteine, Rinnen, Oberflächenentwässerungs- (Straßenabläufe) und Beleuchtungseinrichtungen“ können demnach nicht als beitragsfähige Erneuerung gewertet werden. Diese Arbeiten haben sich in Übereinstimmung mit dem Bauprogramm, das der Ausschuss für Stadtplanung, Verkehr, Umwelt- und Wohnungsfragen am 21. Februar 2006 beschlossen hat, lediglich auf die Teilstrecke der Carl-Thiel-Straße zwischen Haydnstraße und Martinweg erstreckt. Dieser Teil umfasst auch nach den neueren Längenangaben der Beklagten mit 79 m weniger als ein Viertel der Gesamtlänge von 360 m. Besonderheiten, die eine Abweichung von dem Orientierungswert gebieten könnten, liegen nicht vor.

Entgegen der Ansicht der Beklagten ist es ausgeschlossen, die „erneuerte“ Teilstrecke als Abschnitt der Einrichtung „Carl-Thiel-Straße“ rechtlich zu verselbstständigen und gesondert abzurechnen. Eine wirksame Abschnittsbildung, wie sie durch Art. 5 Abs. 1 Satz 5 KAG in Verbindung mit § 5a Abs. 2 Satz 2 ABS ermöglicht wird, ist nicht erfolgt. Nach Aktenlage fehlt es bereits an einer entsprechenden Entscheidung durch die Beklagte, die als konstitutiver „innerdienstlicher Ermessensakt“ deutlich hätte bekundet (BayVGH, B.v. 6.5.2008 – 6 CS 08.114 – juris <RdNr. 4>; B.v. 29.5.2001 – 6 ZB 98.1375 – juris <RdNr. 6>) und vor dem Entstehen der sachlichen Beitragspflichten getroffen werden müssen (vgl. Driehaus, a.a.O. RdNr. 115 zu § 8). Im Übrigen wären auch die rechtlichen Voraussetzungen nicht erfüllt. Ein Abschnitt darf grundsätzlich nur dann gebildet werden, wenn der Ausbau nach den planerischen Vorstellungen der Gemeinde, die im Bauprogramm ihren Niederschlag gefunden haben, fortgeführt werden soll, die tatsächliche Ausführung sich aber zunächst auf eine bestimmte Strecke der geplanten Ausdehnung beschränkt, wenn mit anderen Worten die Erneuerung der Einrichtung nicht in einem Zuge, sondern in Etappen (Teilstrecken) verwirklicht wird (vgl. BayVGH, B.v. 4.1.2005 – 6 CS 03.3248 – juris <RdNr. 10>; Driehaus, a.a.O., RdNr. 289 i). Das war nach dem im Beschluss vom 21. Februar 2006 niedergelegten Bauprogramm gerade nicht der Fall. Zudem darf eine Abschnittsbildung mit Blick auf die rechtliche Grenze des Willkürverbots nicht dazu dienen, bei der Abrechnung eines nach dem Bauprogramm nur auf eine Teilstrecke beschränkten Ausbaus nur die an diesem Teil der Einrichtung gelegenen Anlieger zu belasten, die übrigen aber zu verschonen (BayVGH, B.v. 29.5.2001 a.a.O.; vgl. auch Driehaus, a.a.O., RdNr. 112a zu § 8). Außerhalb einer – hier nicht in Betracht kommenden – Abschnittsbildung auf der Grundlage des Art. 5 Abs. 1 Satz 5 KAG lässt es das Gesetz nicht zu, eine Teilstrecke in Durchbrechung des Grundsatzes der einheitlichen Abrechnung einer Einrichtung rechtlich zu verselbstständigen und dadurch den Abrechnungsraum zu verändern.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, der Ausspruch über deren vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

Beschluss

Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird auf 2.825,50 Euro festgesetzt (§ 47 Abs. 1, § 52 Abs. 3 GKG).